院长声音|孙建平:城市风险管控体系的先驱

发布时间:2019-04-11
作者:URMI
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根据2018上海市统计局公布的数据显示,2017年上海的常住人口为2418万人,GDP生产总值突破三万亿元大关,同比增长6.9%。《上海市城市总体规划(2017-2035)》中写到,上海将崛起成为国际经济、金融、贸易和航运中心。上海的经济社会发展正在进入一个快速发展的新时期,但是也潜伏着众多的危机。日前,同济大学城市风险管理研究院院长孙建平接受工程专家云端智库——专家宝采访就上海市城市风险管控工作进行解读。

孙建平,同济大学城市风险管理研究院院长、教授。曾任上海市城乡建设和交通委员会副主任、上海交通运输和港口管理局局长、上海市交通委员会主任、上海市政协常委,市政协人口资源环境建设委员会主任。长期从事城市建设、运行、交通运输等领域一线管理工作,在城市风险管理的理论研究、体系建设、平台运用、机制创新等方面做了大量的研究探索。担任《城市安全风险管理》丛书总执行主编,主编出版《建设工程质量安全风险管理》、《交通运输风险管理和保险》、《城市安全风险防控概论》等专著。

 

1、城市问题、城市病与城市风险

自1843年开埠以来,上海已经走过了170余年的城市史,经历了多次转型发展。1990年浦东开放,标志着上海的城市发展进入了一个新的历史时期,中国进入全面的经济改革和对外开放。

“我们原来看到有城市问题,后来意识到有城市病,现在已经上升到有城市风险了”,孙建平说道。1980年10月3日《解放日报》的头版刊登了上海社会科学院部门经济研究院研究员沈俊坡的一篇文章《十个第一和五个倒数第一说明了什么?—关于上海发展方向的探讨》。文章指出了上海城市化进程中的种种问题,交通拥挤、住房紧张、卫生差,畸形的发展带来了城市运行中的失衡。

(解放日报1980.10.3头版 图源网络)

孙建平指出,“我们以前常说的城市病,是指在03年SARS以后,北京、上海、香港等城市出现的交通拥堵、垃圾围城、环境污染、用水困难、食品安全等问题。”这些伴随人口密集的工业城市的疾病在一时之间几乎席卷了全国所有城市,引发了社会的高度关注。

2015年,国际知名保险和再保险组织劳合社发布了《2015-2025年城市风险指数研究报告》,该报告由劳合社和剑桥大学佳奇管理学院剑桥风险中心合作完成,对全球的301座城市在未来十年中的风险指数进行分析,主要是以18种人为和自然风险造成GDP的损失作为分析的依据。其中上海和北京的“风险GDP”指数分别为16.6%和11.9%,分列全球第9位和第23位。孙建平认为,“这个报告的依据,上海一是人口密集,二是设施多,三是资产集中。”

报告显示,上海地处东部沿海,面临严重的自然灾害风险威胁,占全部风险GDP的四分之三,而上海最大的人为风险则是来源于金融市场的风险。

(上海证券交易所 图源网络)

2、高瞻远瞩—风险管控

孙建平总结道,“上海现在称之为城市风险,主要是由于其具有系统性和影响广泛的两大特征,一旦发生将造成巨大的损失。”在上海地铁建设初期,由于地质复杂,松软含水的地层犹如豆腐渣,建隧道如同“豆腐里打洞”。而地下水是基坑工程失稳破坏的关键因素,也是导致基坑工程事故的直接原因,尤其是在沿海软土地区,更为显著。2003年7月,轨道交通四号线塘桥站至南浦大桥站区间的中间风井位置突发透水涌沙事故,引发隧道部分结构损坏及周边地区的地面沉降,直接经济损失数亿元。在他看来,上海的承压水地层是最危险的,一旦出现问题,就相当于人的主动脉出现问题。四号线的事故发生之后,引起了孙建平等相关领导的高度重视,上海地铁建设过程中对承压水的控制和监测也因此上升到了一个非常高的程度和水平。

(两名工人在上海地铁四号线董家渡段巡查 图源:新华社)

海恩法则认为,每一起严重事故的背后,必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。这也意味着,任何一起事故都是有原因、有征兆的,安全生产是可以控制的。我们要做的就是防患于未然,将风险置于可控状态下。孙建平认为,在正常运行条件下,上海市的城市风险管控工作有以下的几大重点需要关注:

对症下药—轨道交通

一是上海地铁客流量大,但车站规模小、车型小。上海地铁的日客流量高达一千多万人次,虽然新建的线路普遍使用8节编组的A型车,但是一些老的线路仍在使用6节或7节编组的C型车,远远不能满足早晚高峰的需求。加之,车站规模小导致容易出现拥挤,经常要通过车站限流解决日常运行问题。二是上海地铁的埋深深度不够,车站周围环境易受影响。三是目前上海地铁的列车制式不统一,管理不便。四是人民广场和世纪大道采用的同层换乘方式,易发生对冲事故。在孙建平看来,一个城市的轨道交通是大事,是城市的血脉。上海轨道交通出行的客流占全市公共交通的一半以上,影响上千万人的出行。他认为,新建城市必须要吸取老城区经验,做好规划,做大车站,为地下开发预留空间,降低安全风险;而老城区则要认清现状,采取针对性的措施。

(人民广场地铁站口 图源网络)

运筹帷幄—地下空间开发利用

2018年12月3号,规划中的北横通道工程主线隧道盾构下穿11号线顺利完成,这次成功的穿越也为后续的施工提供了可供参考的案例。在《上海市城市总体规划(2017-2035)》中提到了,充分利用地下空间资源,加强地下空间的纵向协调和横向连通,推进城市地上、地下空间一体化的开发利用。未来的城市势必往更深层次发展,越来越多的地下空间得以开发利用,也会有越来越多的风险需要被关注。

防患未然—住宅火灾

据统计,上海目前拥有超过3万栋超过24米的高层建筑,即7层以上的建筑,而与商住楼不同的是,高层住宅楼并没有独立的自救系统。以目前的客观条件来说,百层以上的住宅无法实施有效的救援,消防设备无法到达。除开水压的高度限制之外,中国已有的消防云梯车,最高也只能到达101米高楼。据了解,为解决相关问题,在日本的住宅中,每一层的阳台都会设置避难通道口,而且不计入房间面积,是开发商赠送的。当火灾发生时,上层的居民可以通过阳台通道一层层进入下一层最终安全到达地面。而在新加坡,高层建筑中一般设置有火灾报警系统、消防梯和各种救生设备。

(日本避难通道口 图源网络)

常备不懈—危险化工品的储存和运输

2015年天津港的“8.12”特大爆炸事故,让危险化学品的储藏和运输,这一议题摆到公众的案前,面对如此庞大的危险化工品数量如何进行有效的管理。作为目前中国唯一的烟花爆竹出口地,上海目前的危险化工品储存量大约三千多万吨,这些危险化工品一旦在运输和储存上出现任何问题,都会造成不可挽回的后果。孙建平向我们透露,“因为中国主要是两个地方生产烟花爆竹,萍乡跟浏阳,所以在世博会期间,我们就采取了一个措施,让海关到当地去验关,验完封箱。从长江水路运到上海后放在码头上,不再开箱。”而天津港发生爆炸事故后,为进一步保证港口安全,所有陆上的仓储都已被禁止,运输烟花爆竹的小船只能自海上完成转运装箱后出口。孙建平表示,虽然上海的港口针对危险化工品的存储和运输已经有了一套信息化的作业程序,但是,上海不得不吸取天津港的教训,进一步加强对危险化工品运输和储存全过程的管控,不能有丝毫的松懈。

关注民生—基础设施的质量报复期

上世纪八十年代末,上海开展了大量的基础设施建设,包括隧道、桥梁、轨道交通在内,其他许多已经到了质量报复期。虽然轨道交通每年都在维修,每天都在检测,任何0.1毫米的沉降都将采取措施,但是此类的问题必须要引起重视。改革开放之初,国家为解决住房问题,建立了大量的城镇楼房,高度为5-7层。而如今这些老式居民楼早已到了质量报复期。上海12亿平方米的住房总量,有高达2个亿平方米的住房属于上个世纪的房子。孙建平在谈到这个时,表现出了非常多自己的担忧,而他也曾在多次会议中反复提出过相关的问题,只是眼下没出现的问题,并不代表可以回避此类风险,视若无睹,相反必须要引起相关部门的重视。

(“小楼薄板”房 图源:上海观察)

3、构建城市风险管理体系

《上海市城市总体规划(2017-2035)》中提到,要建设可持续的韧性生态之城。这一论点体现了对城市安全风险管控的思考,提高城市的韧性,也就是提高城市在风险中的自我修复能力。孙建平认为,构建城市风险管理体系需要做到以下几方面:

居安思危—认识:底数清 情况明

必须要对所辖范围内的风险点有清醒的认识,简单说就是“底数清,情况明”。例如,上海市的轨道交通非常发达,那么轨道交通方面,车站充分发挥有“四长联动”机制,也就是在突发事件或综治难点上,地铁车站站长、轨交公安警长、属地派出所所长及属地街镇长共同处置,迅速解决。孙建平表示,认识不到风险是最大的风险,在发展的过程中,不能忽视掉潜伏着的危机,时刻保持居安思危的理念。他认为,城市风险中的一个基本判断就是,未来中国的80%人口都会向三个都市圈,长三角、珠三角、京津冀,以及全国的其他二十几座城市移动。因此不同城市的城市风险是不同的,比如在宜居的湖州,年轻人在外打工,独居老人居多,那么我们要关注的就是老年人的出行、医疗、服务等方面的风险。

防微杜渐—平台:搭建综合预警和管理平台

只要有人类活动的地方,就会存在风险。在过去我们主要靠传统靠经验,但是现代技术的发展,大数据、人工智能等新技术让过去无法预警和管理的变成了可能,使风险处在可控范围内。例如,浦东新区的城市运行综合管理中心,就是一个预警和管理的综合平台,让所有的问题都在平台上得到解决。

(莫斯科地铁启用机器人助手 图源东方IC)

系统思维—路径:一张图、一个平台、一份管理手册、三个保障机制

在做项目之前,排出项目本身所有的风险点列出一张清单,将风险点分级分层管理(普遍风险、主要风险、重点风险......);然后建平台不同的状态不同的处置方式。针对不同的处置方式有不同的管理手册。创新保障机制有三点,第一是多元共治机制,党建引领,政府主导,市场主体,社会参与。最好社会能够由参与走向主动,只有社会趋向主动,管理才是走到了最高境界。第二是精细防控机制,完善城市风险源发现的机制,编制城市安全风险清单,建立统一规范的风险防控标准体系(包括技术+考核)。第三是综合安全险+风险单元自控+第三方的专业服务,上海市将轨道交通、机场、化工区作为风险单元进行重点防护,从系统上防范风险,不能“头痛医头,脚痛医脚”,让社会的力量和市场的方式来分担城市面临的风险,利用保险业的市场化手段规范企业和个人,降低风险。

(上海浦东机场航站楼 图源网络)

2018年3月13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。方案提出,拟组建应急管理部,不再保留国家安全生产监督管理总局。早在2003年的时候,国家就已经成立了应急管理体系,也就是“一案三制”,集应急管理预案、体制、机制、法制于一体。而应急管理部的成立,则是将原先负责的四个灾种—自然灾害、事故灾难、公共安全、社会安全拆分开,只负责其中的两个—自然灾害和事故灾害,从原来的全灾种管理转变为全过程管理,集十三个部门的十一项职能于一身,而这也恰恰与孙建平一直强调的“事前科学防、事中有效控、事后及时救”观点不谋而合。

城市是经济社会发展和人民生产生活的载体,是现代文明的标志。正如2010年上海世博会的主题一样——“城市,让生活更美好”,城市的发展关联着城市中生活的每一个人,城市风险管控就像城市安全的第一道壁垒,保障城市的平稳运行,毫无疑问是重中之重。

采访中,孙建平院长非常自信地告诉我们,在中国,只要认识到位就会带来行动自觉,加上已经拥有的较强的经济能力和特有的组织优势,一定能做好风险管控。我们仿佛可以从孙建平院长坚定的目光中看到城市风险管控光明的未来。而我们也相信在孙建平院长的努力,和全社会的重视、参与下,一定会让城市变得更加安全、健康、和谐、美好。

 

 

(采访现场图片)

孙建平院长拥有丰富的工作和实践经验,这也使得他的理论能够更多地关注在实处,由细节入手,着眼全局。在采访过程中,能够感到孙建平院长对于城市风险管控拥有领先的思想和行动。

 

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